養老機構遭抵制怎么辦？6步化解各方矛盾
近年來，養老服務設施和附近人民群眾之間利益博奕日趨激烈，由雙方利益博奕帶來情緒不滿、反抗行動甚至大規模群體性事件時有發生。因養老服務設施建設而引起的鄰避困境已將成為阻礙養老服務有效供給的重要因素。為此，探索行之有效的鄰避困境解決途徑，對我國今后養老服務設施建設進程建設具有巨大的促進意義，通過政府、企業、居民等利益主體間有效互動，實現多元主體協作管理，有助于養老服務設施的合理布局和養老服務快速、有效地供給。本文著重探討養老機構鄰避效應的破解之道，為養老機構進社區提供解決思路。
第一步：優化養老機構區位布局
第一，以區位理論確定養老機構用地的位置。
要實現養老機構的科學合理布局，必須在城鄉規劃層面做好養老機構的規劃選址工作，而城鄉規劃對城市建設控制最核心就是對城市建設用地功能控制。城市總體規劃、控制性詳細規劃等規則編制必須以遵循土地使用相容性原則為前提，合理安排好各項城市建設用地的區位、規模和布局。
針對養老機構用地選址，首先應根據養老機構服務規模、服務區域確定養老機構用地的大致用地規模和用地區域，同時依據依據區位理論，從區域地塊的土地租金、交通運輸成本、服務需求量確定養老機構用地在區域的適宜位置。
另外在養老機構用地應當針對養老機構是否存在環境污染性方面從用地的自然條件（如地形地貌、地表水系、地下水、風速風向）進行用地行可性研究評價。以功能區為導向，合理、科學的分區建設養老機構。
第二，優化養老機構用地周邊用地布局，實現土地使用相容性。
在確定養老機構用地在服務區域的適宜位置后，我們應該對養老機構周邊進行用地布局優化控制，一方面應遵循節約用地、集中布局、節省建設投資等原則，將具有相近或相容服務功能的養老機構（如療養院、養老院、精神病康復中心、康復醫院等）集中布置，減低因分散布局對周邊用地產生的較大影響。
另一方面，針于鄰避性效果較低的養老機構（如社區日間照料中心、老年大學等）可以根據自身條件和服務內容與相應的居住用地、商業和服務用地、廣場用地、工業用地或公園綠地等結合布局。
另外，在布局養老機構時應注意靈活布局，以城市遠期發展為指導，重點安排好近期建設用地和日后發展用地，實現用地滾動發展。
第三，養老機構選址時應關注服務半徑、心理、社會效益、經濟效益等各方面要素。
通過對影響養老機構的要素進行分析研究，采用更加先進的技術方法，如運用地理空間GIS技術、數字遙感技術、衛星影像技術、數字建模技術、物理建模技術等，提前對養老機構的位置和空間影響進行深入分析。增加方案多元性和科學性，制定多個備選方案進行合理選址。
另外，在養老機構的選址布局應該保持環境公平原則，不可以簡單持有犧牲部分人的“小我利益”換取社會的“大眾利益”工作態度，必須認識到每位公民都必須享有環境公平正義，多聆聽反對聲音和公眾意見作為修正方案的指南。以最小化抵坑原則為工作指導，結合實際情況不斷優化養老機構的選址布局。
第二步：實現城鄉規劃的公眾透明參與
第一，規劃編制階段的公眾透明參與。
首先，規劃編制階段必須實地進行意見收集，落實信息反聵工作，認真分析各項現狀基礎數據和歷史資料，確保目標規劃的實現。全面收集環境評價信息，包括歷年氣侯環境、社會人文背景、歷史風俗習慣、地理生態狀況等。也包括歷史各部門的成果：如環境部門歷年的環境規劃及其基礎資料、統計部門歷年的統計資料、監測部門歷年的質量報告、學者專家歷年的研究數據、各行各業實地考察計錄資料等。信息情報的收集就有重點的收集，向深度發展。既要掌握本區的現狀基礎、自然條件、上層次規劃等現狀資料，從各方面分析論證規劃布局的可行性、合理四、城市鄰避性公共設施建設對策建議性，提出合理可行的發展目標。
同時，在現狀基礎調研過程中必須深入當地征求了解片區居民對發展目標的評價建議，制定充分反映民意的規劃方案。城鄉規劃成果必須嚴格遵照《中華人民共和國城鄉規劃法》要求，認真落實規劃公示，對于公示期間收到的投訴和意見必須認真重視，必要時應采取聽證會、專題研討會、征求社會意見、開展規劃論壇等方式商談解決途徑。
第二，規劃決策階段的公眾透明參與。
由于很多城市的重大城鄉規劃決策是通過各省、市的規委會審議討論。因此，城鄉規劃委員會委員組成除了包含政府人員和專家外，還應該加入相當比例公眾代表，同時對于城鄉規劃委員會的召開時間和會議紀要，可選擇在政府門戶網站和城鄉規劃局門戶網站進行公告。
在進行養老機構規劃決策時，必須進行深度多方面的環境評價，其中環境評價包含各個方面，主要有自然環境、經濟和社會環境。
經濟和社會現狀評價主要包括產業結構和布局現狀，合理的產業結構和布局能夠最大限度地減輕對區域的影響。社會評價還包括人口狀況分析，對人口總數、人口密度、人口分布、老齡化狀況等的分析有助于對項目的進入成本和人才就近供給。
社會意識狀況分析，包括人們的受教育水平、養老觀念、宗教和社會風俗情況的了解。通過對環境進行深度評價，充份預測養老機構環境風險后，明確區域人口對養老機構的不同接受度，進而預示著鄰避沖突發生的可能性大小。
第三，規劃實施階段的公眾透明參與。
規劃部門對于建設項目的項目選址和設計方案進行規劃許可前，應該通過報紙、網絡、項目現場等多種形式進行的規劃公示，對于公示期間收到的投拆異議，可通過聽證會、媒體公開收集意見或其他方式征詢專家團體、市民公眾及相關利害人的意見，并做好意見收集與反聵。同時可考慮由政府出資周期性地舉行有關城市規劃的“政府—專家—市民”例會，以簡單易懂的溝通事先告知市民群眾關于城市未來發展規劃，并加大公民的參政話語權，請民眾參與到養老機構方案選擇中來，讓民眾更加愉快的接受而且還可能提出更好的建議。加大選址程序的公開、公正、透明性，通過民主的、開放的、更包容的政策制定過程來解決鄰避困境。
第三步：引入風險溝通的競爭性選址方案和第三部門機制
第一，引入風險溝通的競爭性選址方案。
競爭性選址指在競爭環境下進行的養老機構選址。在養老機構選址階段，可將該養老機構的可行性研究報告、環境評價報告、建設規模、服務半徑等基礎資料通過報紙、電臺、網絡等方式進行公示公告，在公示過程中通過政府公眾網站、市長信箱、專線電話、專刊征集等方式充分征集民意和討論意見，綜合考慮民情民意，實現風險前置規避。并認真研究收集意見的可行性科學性，對選址進行科學調整后確定安排三個以上選擇方案向社會公告。由社會各方面人群以投票、選舉等形式產生公眾代表。
針對養老機構建設所帶來的效益與影響，由各區公眾代表進行自下以上選擇論證，最終由民眾通過討論投票決定選址方案，以競爭性選址方案實現全社會公民參政議政，將決策過程公開在公眾陽光監督和參與下。實際上，通過美國等先進發達國家研究發現，由于競爭性選址是最大程度上將養老機構建設決策權歸還當地民眾，能充分表達當地民眾意愿，是今后解決鄰避困境最有前途的政治途徑。
第二，通過引入第三部門降低消除鄰避風險和解決鄰避矛盾沖突。
引入第三部門是基于以下兩點考慮:首先大多數養老機構建設項目，政府往往都站在必須建設養老機構的決策層面考慮，與受到養老機構影響社區居民雙方立場處于相互對立、相互矛盾的困境。尋找引入雙方信賴的第三部門，并要求該第三方還必須具有專業性、獨立性，將能夠對政府的政策進行客觀的評估和判斷。
其次由于鄰避風險具有不確定性,對于鄰避風險的主觀評價色彩濃厚,往往作為行業專家團體也易失信被群眾認為政府喉舌。其專業知識亦將遭受到群眾的質疑，由于群眾信任度低下將導致風險控制途徑中的環境分析措施未能達到應有效果，通過引入公正專業又帶有民間色彩的第三方機構一方面利于取得矛盾雙方的接受，同時在處理雙方利益矛盾時發揮一定調解功能。
以臺灣米蘭社區為例，該社區通過建立由公眾代表、領域學者、行業專家等組成的環保維權非營利第三方機構，以第三方機構代表社區居民全面參與鄰避項目建設的整個過程，積極與政府展開協作對話和矛盾調解，努力促進鄰避矛盾雙方達成共識，有效避免鄰避沖突發生，成功將“鄰避運動”轉變為“迎避運動”。
第四步：引入多種形式的補償機制
針對養老機構周邊的居民，可以探索多種型式的補償機制以降低或補償養老機構對周邊居民帶來的不良影響，以實現社會利益分配的公平、公正。
一是貨幣補償：可通過降低養老機構周邊地價，減低或免除周邊住宅建設時所需的城市基礎設施配套費、稅收等相關費用以降低養老機構周邊房價，對于周邊為已開發區的養老機構，可由政府或建設單位為養老機構所在社區提供適當數額的基金，該基金不直接補嘗到居民個體，而是作為用于建設各種社區內惠民基礎性公共服務設施的專項基金。
二是服務補償：針對養老機構為周邊居民帶來的負外部性，可選擇在養老機構為周邊興建更多具有正外部性的公共設施或便利的服務設施進行補償。如在養老機構周邊用地興建學校、公園、圖書館、幼兒園等，以平衡因養老機構建設所產生的負外部效應。
三是社會補償：由于養老機構對周邊居民帶來不良影響，屬于社會上的“弱勢社群”。從社會公平公正角度出發，可從更多方面予以照顧。如為周邊居民提供更優質的醫療設施、提供更優質的教育環境、提供更多的創業機會和就業崗位、提供免息低息貸款等去彌補養老機構興建所承擔的各種成本。
第五步：引入風險評估管理機制和環境監控修復機制
第一，引入風險評估管理機制。
因為養老機構是為服務社會大眾而存在的，對于養老機構的建設必要性往往是大家有所共識，但是不可否認養老機構建設實際上是對小部分人環境公平的損害，從社會公平正義角度出發，我們考慮鄰避型群體事件應避免進入少數利益是必要的、理所當然犧牲的思維誤區,何況，養老機構一旦發生事故將極可能造成不可逆轉的重建設和鄰避困境治理有效解決途徑，對鄰避型群體性事件的管理,需要就養老機構的設置影響對周邊居民的心理認知與行為預期等各個方面進行風險確認與分析評估。以便將潛在風險添加到決策考慮過程中,主動與周邊居民進行風險溝通對話，實現公眾理性約束優化決策，做到事前主動規避管理風險，提出相應具有針對性的對策，綜合考慮鄰避困境風險降低到可控范圍。
第二，解決鄰避沖突不僅僅需要的政策手段推進，同時需要相應的技術手段支持。
通過對養老機構自身進行污染監控，以科學的數據及時使民眾了解養老機構的各種污染因素，從而針對性采取各種治理方法,同時積極改進養老機構的建筑規劃設計和養老服務流程，將養老機構的污染降低到最低限度。
鄰避沖突，往往不僅僅是由于政策過程的命令化形式。更主要是由于養老機構給民眾帶來的巨大的安全隱患和心理影響。群眾從自身安全和居住環境的方面考慮，對于在自家附近建立的“高風險”鄰避設產生不滿情緒，所以只能通過政府調動各種社會資源，采用科學的手段和方法積極的改善和處理養老機構帶來的各種問題，才能緩解民眾內心的不滿情緒，最終解決鄰避沖突。
第六步：改進公眾參與機制和法律救濟體制
第一，傳統獨斷式的政府管理型決策模式，壟斷了公共決策的過程，公眾沒有實質性地參與公共決策的機會。而政府容易以社會總體利益角度出發，對該不該在何處興建養老機構，以及興建后是否會對周邊產生嚴重影響往往未過多考慮。造成鄰避困境的其中一個直接原因就是他們在毫不知情或僅是被告知前提下被建設養老機構，公眾欠缺足夠知情權和決策權。實際上公眾參與作為公民表達公共政策意見的重要途徑，公民結合自己切身處地的實際利益出發，合理反映愿望訴求和觀點看法的政治權利。
所以，政府應該學會換位思考，以易地而處的態度去聆聽群眾意見，秉持友好、協商、包容、謙讓的工作態度，積極坦然地為公眾提供創造更多公平、公開、公正的議政渠道，給予公民真正參與公共管理的過程和理性表達合理見解的機會，通過和平民主的議政方式緩解、消除鄰避困境。
第二，隨著城市化的發展和群眾環保意識、維權意識不斷提高，鄰避效應將無可避免的日益增多，因此有必要增設相應的有關鄰避問題的法律法規和相應的救濟渠道。
養老機構的種類復雜繁多，僅僅從建設主體不同就可以分為商業性質的養老機構和公益性的養老機構。因此針對各種各樣類型的設施，在發生鄰避沖突后如何采用科學的、合理的解決辦法來緩解或者解決這一問題，是我國法律亟待增加的方向。
再者鄰避沖突事件重要原因之一就是當周邊民眾發現自己為社會的絕大多數群體的利益承擔了巨大的成本后卻沒有明確的職能部門或者合理的議政渠道讓民眾抒發情況或者尋求公道，往往將引起他們通過一種非制度化、非理性化的解決方案，如通過示威游行、強制阻止建設等表達自己的意愿。
結 語
由于鄰避困境所導致的社會矛盾是絕大多數公共設施選址、建設過程中必須正視的問題之一，就養老機構來說,雖然為社會提供了廣泛的公共效益，但它可能對周邊居民的健康、生活、財產等帶來負面效應，本質上是犧牲較小的一部分人承擔為全社會提供服務的公共產品的成本，如不進行利益保償，則有違和諧社會的公平公正。而鄰避困境正是基于周邊居民在自我保護自我防衛心理作用下抵觸抗拒養老機構導致的社會沖突。因此,鄰避沖突必須從以下角度思考解決之道：
首先必須在養老機構選址建設決策上實現廣泛的、制度化的公民參與，讓公民與政府在決策題上有平等協商、公開對話機會。其次必須在規劃布局、建筑規劃水平和服務水平上狠下功夫，通過技術層面盡可能減少降低養老機構負外部效應，消除群眾抗拒心理。最后必須完善補嘗機制、風險監測機制、法律救助機制等多方面體制漏洞，通過滿足群眾利益訴求、及時化解矛盾沖突，化“鄰避”為“迎臂”。
